Stijging bouwstoffen & subsidie

Projecten van het Hoogwaterbeschermingsprogramma (HWBP) kunnen te maken krijgen met extreme prijsstijgingen van bouwstoffen. Voor de subsidiering van zulke extreme prijsstijgingen is een aanvullende werkwijze nodig, bij projecten die vlak voor aanbesteding of in fase van prijsvorming zitten. Het onderwerp staat namelijk op gespannen voet met het principe van voorcalculatie van de subsidieregeling.

De aanvullende werkwijze op deze pagina is een nadere uitwerking van het door het programmabestuur op 24 juni 2022 vastgestelde besluit over het toepassen van de hardheidsclausule van de subsidieregeling (officieel: Regeling subsidies hoogwaterbescherming 2014) bij dit thema.

Kort samengevat houdt de aanvullende werkwijze in dat een ondergrens van de te verwachten kosten voor bouwmaterialen opgenomen wordt in de raming, waarbij achteraf op basis van nacalculatie de werkelijke kosten worden gesubsidieerd. Dit wijkt af van het uitgangspunt van de subsidieregeling, maar is wel juridisch mogelijk binnen de kaders van de subsidieregeling.

Dit is een tijdelijke werkwijze. In de komende periode zal de werkwijze verder ingevuld worden op basis van de praktijkervaringen. Eind 2022 zal het nut en noodzaak, de opzet, bestaan en werking van deze werkwijze worden geëvalueerd.

Reguliere kaders en randvoorwaarden binnen het HWBP

Het algemene uitgangspunt bij risicoverdeling binnen het HWBP is dat de partij die het risico kan beheersen, het risico ook draagt. Onder normale omstandigheden vindt subsidieverlening plaats op basis van geraamde subsidiabele kosten, waarbij het waterschap risicodragend is. Dit geldt niet als er sprake is van kosten als gevolg van wijzigingen in wet- en regelgeving. Dan wordt er met beroep op artikel 11 van de subsidieregeling 90% van de gevolgkosten vergoed.

De inhoud van de werkwijze

Gelet op de urgentie rondom de extreme prijsstijgingen is het niet redelijk om de risico’s binnen het HWBP af te wenden op de waterschappen/marktpartijen. Andergezegd is het wenselijk om een tijdelijke oplossing te bieden waarbij extreme prijsstijgingen van bouwmaterialen gesubsidieerd worden. Deze werkwijze ziet er als volgt uit:

• Voor bouwmaterialen waar sprake is van een extreme prijsstijging neemt het waterschap een stelpost op in de raming. De stelpost wordt door het HWBP gefinancierd op basis van voorcalculatie. Met een beroep op de hardheidsclausule (artikel 14 van de subsidieregeling) wordt achteraf op basis van de werkelijke eenheidsprijs de subsidie voor deze posten bepaald. Met andere woorden: de geselecteerde bouwmaterialen worden verrekend op basis van werkelijk gemaakte kosten versus de stelpost, die transparant moet zijn. Bij de vaststelling kijkt het HWBP voor welke prijs de betreffende bouwmaterialen zijn ingekocht en vindt er verrekening plaats. Beheersmaatregelen die samenhangen met de kosten van de betreffende bouwmaterialen (en als doelmatig zijn bestempeld) worden ook vergoed.

• Voor het bepalen of er sprake is van ‘extreme’ prijsstijging wordt gebruik gemaakt van de definitie die daarvoor is opgenomen in paragraaf 44 van de ‘Uniforme Administratieve Voorwaarden voor Geïntegreerde Contractvormen’ (hierna: UAGVC).

Het HWBP sluit hiermee aan bij de percentages die in de jurisprudentie zijn ontwikkeld om te spreken van extreme prijsstijging. Dit is het geval wanneer er sprake is van een prijsstijging van meer dan 10% prijsstijgingen voor specifiek genoemde bouwmaterialen optreden, welke ertoe leiden dat de financiële prognose 5% hoger uitkomt dan van het beschikbare aanneemsom.

Om aanspraak te kunnen maken op de hardheidsclausule is het nodig om eerst vast te stellen bij welke bouwmaterialen er sprake is van een extreme prijsstijging. Daarbij is het relevant om gebruik te maken van een lage basisprijs. Op deze pagina (onderaan) vind je een overzicht van de te hanteren basisprijzen. Dit zijn prijs van voor het moment van optreden van de extreme prijsstijgingen. Door een vergelijking te maken met de basisprijs toen en de huidige marktsituatie kan eenvoudig vastgesteld worden of er sprake is van een extreme prijsstijging. Is hier eenmaal sprake van, dan wordt niet meer gerekend met de 10%- en 5%-criteria. Er vindt dan verrekening plaats conform de werkelijke kosten. Het waterschap hoeft dus ook geen financiële risicoreservering voor aangehouden te worden.

• Het gaat onder andere over prijsfluctuaties van staal, beton, bitumen, hout en steenbekledingen. Voor die bouwmaterialen waar sprake is van een extreme prijsfluctuatie wordt een stelpost opgenomen in de SSK-raming en op basis van voorcalculatie gefinancierd.
• Bij de subsidieverlening wordt inzichtelijk gemaakt waarom gekozen is voor de betreffende bouwmaterialen, op welke wijze de stelpost is bepaald, welke eenheidsprijzen zijn gehanteer en welke voorwaarden van toepassing zijn.
• De wijze waarop dit bedrag tot stand komt, de voorwaarden waaraan moet worden voldaan en op welke wijze onderbouwing bij de vaststelling noodzakelijk is, wordt aan de voorkant bij subsidieverlening vastgelegd door middel van een bestuurlijke afspraak.

• Bij vaststelling van de subsidie wordt door de subsidieverlener beoordeeld of de verantwoording vover de werkelijke kosten conform de gemaakte afspraken is en of is voldaan aan de gestelde voorwaarden.
• De werkelijke eenheidsprijs wordt verrekend met de in de subsidieaanvraag opgenomen prijs. De onderbouwing bestaat uit het aantonen van doelmatigheid van de gekozen aanpak door het inzichtelijk maken van de afwegingen, die daarbij  door opdrachtgever zijn gemaakt. Hierbij moet inzichtelijk gemaakt worden welke afwegingen hebben geleid tot de gehanteerde aanpak. Hierbij kan gedacht worden aan het moment van inkopen, tijdelijk in depot leggen, herfasering van het project, etc.
• Tijdens de projectfase vindt monitoring over de prijsontwikkeling in relatie tot de stelpost en voorwaarden plaats. Dit inzicht wordt verschaft door het projectteam van de beheerder en afgestemd met het begeleidingsteam van de programmadirectie. Hiermee wordt ook de doelmatigheid en het schadebeperkend handelen beoordeeld.

Wat valt buiten de toepassing van deze werkwijze?

De uitwerking gaat over de prijsstijgingen van bouwstoffen. Het gaat nadrukkelijk niet over de leveringsonzekerheden, vertragingskosten, brandstofprijsontwikkelingen die buiten de productieketen van bouwmaterialen vallen (die worden opgevangen door indexeringen) en afwijkingen in de benodigde hoeveelheden. Ook gaat het niet om elementen die een zeer beperkt aandeel hebben in de raming (en dus maar een zeer gering risico met zich meebrengt). In die gevallen wordt gehandeld zoals dat gebruikelijk is. Het uitgangspunt is dus ook dat prijsstijgingen niet leiden tot vertragingen.

De reden voor deze werkwijze

Het inschatten van prijsfluctuaties van grote hoeveelheden van diverse bouwstoffen brengt in deze tijd een onbillijk risico met zich mee en zal moeilijk in te schatten zijn. Indien vastgehouden wordt aan een voorcalculatorische vaste beschikking, waarbij het risico voor de beheerder is, zal er een risico inschatting moeten plaatsvinden en opgenomen worden in de subsidieaanvraag. Het onderbouwen en aantonen van doelmatigheid komt daarmee in het geding en dit kan leiden tot onevenredig hoge risicoreserveringen, wat ondoelmatigheid in de hand werkt. Dat is onwenselijk.

Voor deze situaties is het wenselijk om de eenheidsprijs op basis van de werkelijke prijs te verrekenen. Door aan de voorkant afspraken en voorwaarden te stellen wordt op voorhand meer zekerheid gegeven over het honoreren van een beroep op de hardheidsclausule ten tijde van de subsidievaststelling. Ook biedt dit een goede basis voor contractuele voorwaarden met marktpartijen.

Voorwaarden

De volgende voorwaarden zijn van toepassing

• Het uitgangspunt is dat er sprake is van ‘onbillijkheid van overwegende aard’ uit artikel 14 van de subsidieregeling als er sprake is van een extreme prijsstijging. In dat geval is het niet redelijk, dat het risico van dergelijke prijsstijgingen bij het waterschap belegd wordt, omdat de financiële impact van dit risico niet te beheersen is.
• Bepaal welke grondstoffen in aanmerking komen om de hardheidsclausule toe te passen. Hiervoor geldt dat er wordt aangesloten bij de definitie die daarvoor is opgenomen in paragraaf 44 van UAGGVC en in de jurisprudentie ontwikkelde criteria. Dit is het geval als er is sprake van 10% prijsstijging ten opzichte van de prijslijst die in de hardheidsclausule is opgenomen EN die prijsstijgingen kunnen leiden tot 5% overschrijding van de aanneemsom.
• Eenmaal vastgesteld dat grondstoffen onder de hardheidsclausule vallen,  vindt verrekening plaats met de werkelijke eenheidsprijs. De 10%- en 5%-criteria wordt achteraf niet meer toegepast.
• In de subsidieaanvraag wordt de lage basisprijs (de stelpost) ingevuld in de voorcalculatorische SSK-raming en voldoet een waterschap aan de overige ramingseisen (geen risicoreservering, geen scheefte, geen indexering over deze kosten).
• De Algemene kosten, winst en risico (AKWR) worden bevroren op de eenheidsprijs ten tijde van de aanbesteding; bij extreme stijgingen of dalingen blijft deze gelijk. Uitgangspunt is dat de gehanteerde AKWR doelmatig en marktconform is.
• Tussentijds monitort het waterschapde prijsontwikkelingen en beheersmaatregelen (tussen projectteam en programmadirectie).
• Waterschappen handelen  overeenkomstig de Aanbestedingswet. Zo moet er een nieuwe plaatsing/publicatie van de opdracht plaatsvinden als er sprake is van een wezenlijke wijziging zoals bedoeld in de Aanbestedingswet. Indien er na gunning/prijsvorming bijv. contractafspraken worden opengebroken of andere wijzigingen optreden, dan wordt bezien in hoeverre de reeds gemaakte afspraken over subsidiëring van werkelijke kosten nog van toepassing zijn.
• Bij de vaststelling wordt, nadat de 10% eigen bijdrage is ingezet, de werkelijke eenheidsprijs verrekend met de basisprijs die in de subsidieaanvraag was opgenomen. Nadat het waterschap een beroep heeft gedaan op de hardheidsclausule, wordt door het toepassen van de hardheidsclausule het verschil tussen deze bedragen gesubsidieerd bij de vaststelling. Op dit moment dient ook onderbouwd te zijn dat er schadebeperkend en doelmatig is gehandeld door het waterschap.
• De werkelijke kosten worden door facturatie aangetoond en ingediend bij de programmadirectie ten behoeve van de verrekening bij de vaststelling. Hieronder wordt deze voorwaarde nader toegelicht.

De vereisten van de aantoonplicht

Er moet bij de subsidievaststelling aangetoond worden:

• dat facturatie herleidbaar, concreet en marktconform is.
• wat de werkelijke kosten van de bouwmaterialen zijn met de daaronder liggende facturatie;
• dat er geen projectkosten zijn opgevoerd die onder een (forfaitaire) opslag vallen;
• dat schade beperkend en doelmatig gehandeld is en de prijs marktconform is;
• dat de gemaakte kosten betrekking hebben op de betreffende bouwmaterialen die onder de hardheidsclausule vallen;
• dat de opgevoerde kosten subsidiabel zijn conform de Regeling Subsidies Hoogwaterbescherming 2014;
• dat de interne en administratieve organisatie van de subsidieontvanger van toereikend niveau is om er redelijkerwijs vanuit te kunnen gaan dat de uitgaven getrouw zijn verantwoord en rechtmatig hebben plaatsgevonden;
• dat een verklaring is afgegeven door een accountant. De nadere instructies volgen nog en worden afgestemd met de Accountantsdienst Rijk (ADR).

In de toelichting op de subsidieregeling is ten aanzien van de hardheidsclausule (paragraaf 4.4) opgenomen dat de subsidieontvanger een verklaring over de financiële eindverantwoording, afgegeven door een accountant, moet overleggen waaruit blijkt dat het werk is uitgevoerd overeenkomstig de beschikking tot subsidieverlening en de in artikel 5 bedoelde kosten zijn gemaakt.

Het invullen van de stelpost in de SSK-raming aan de hand van een lage basisprijs

Deze stelpost wordt ingevuld door een lage basisprijs op te nemen in de SSK-raming. Dit betekent dus dat de prijs maal hoeveelheid niet in de directe bouwkosten raming is opgenomen, want dit is opgenomen in de stelpost.

Gehanteerde basisprijzen

Bouwstof	Eenheid	Prijs 1-1-2020	Prijs 1-1-2021	Prijs 1-1-2022	Toelichting
Bitumen	ton	€ 400	€ 445	€ 600	wegenbouw bitumen
Hardhout	m3	€ 1.075	€ 1.075	€ 1.195	azobe
Betonstaal FEB	ton	€ 580	€ 695	€ 910
Damwand AZ	ton	€ 815	€850	€ 1.515
Beton	m3	€ 97	€ 100	€ 110	C35/C45
Steenbekleding	m2	€ 85	€ 86	€ 93	basalton, 50 cm hoog

De financiële gevolgen

Door de programmabegeleiding te voorzien van actuele prijsontwikkelingen kunnen de extra kosten tijdig in de programmeerronde worden ingebracht. Bij vaststelling, is dan in voorliggende programmeerrondes al een inschatting gemaakt en waarop kasbudget aanwezig is.

De afspraken/ voorwaarden vastleggen in een bestuurlijke afspraak

Deze afspraken zullen via een bestuurlijke afspraak gemaakt worden tussen de mandaathouder en het desbetreffende waterschap. Hiermee is op voorhand duidelijk dat de prijs de onzekere factor is en dat het wenselijk is om vooraf al afspraken te maken over de wijze van verrekening op basis van de hardheidsclausule (het bedrag is dus straks de uitkomst van de afspraken over verrekening), zonder dat het voorval zich heeft voorgedaan.

Bij het tot stand komen van de beschikking voor de subsidieverlening, zullen de bestuurlijke afspraken met het desbetreffende waterschap worden opgenomen in een separate brief. Bij vaststelling van de subsidie zal vervolgens door het waterschap een beroep worden gedaan op de hardheidsclausule conform de gemaakte afspraken.